Partiamo dalla notizia così come è stata riportata in un comunicato stampa del ministero della Salute: «Il Consiglio dei ministri ha approvato il 12 gennaio 2026, su proposta del ministro della Salute Orazio Schillaci, il disegno di legge delega per la riorganizzazione e il potenziamento dell’assistenza territoriale e ospedaliera e per la revisione del modello organizzativo del Servizio Sanitario Nazionale». 

Il disegno di legge (ddl) delega è lo strumento con cui viene affidato al Governo il compito di produrre decreti legislativi su temi complessi, sulla base di principi e criteri che il disegno di legge contiene e che il Parlamento deve approvare. Sulla base di quello di cui stiamo parlando, il ddl delega sul riordino del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), nei prossimi 12 mesi il Governo emanerà provvedimenti di settore a elevato contenuto tecnico sotto forma di decreto legislativo (dlgs). In sostanza, il ministro della Salute Orazio Schillaci si vuole ascrivere la quarta riforma sanitaria in versione “spezzatino”. In questo intervento cercherò di illustrare perché questa iniziativa andrebbe bloccata o completamente ridisegnata.

Fare qualcosa non vuol dire qualsiasi cosa

Diamo per scontato che per arginare la crisi del SSN bisogna “fare qualcosa” e bisogna farlo presto e in maniera organica e coerente. Per questo il ddl dovrebbe contenere indirizzi motivati, chiari e ragionevolmente dettagliati cui, previa approvazione da parte del Parlamento, i decreti legislativi conseguenti si dovranno attenere. Va subito anticipato che all’articolo 3 (in tutto gli articoli sono 4) si prevede che questa riforma rispetti il principio della «neutralità finanziaria» e cioè venga declinata e resa operativa nei limiti dell’attuale finanziamento del SSN. Sappiamo però che con la manovra 2026 vengono assegnati sì alla sanità 7,7 miliardi di euro in più per il triennio 2026-2028, ma, in rapporto al PIL, nel 2028 la quota di ricchezza del Paese destinata alla sanità, dopo un lieve aumento nel 2026, scenderà sotto la soglia limite del 6%. Questa percentuale è notoriamente al di sotto di quella destinata alla sanità negli altri maggiori Paesi europei, come si può leggere qui. Non a caso, sappiamo dall’ultimo recentissimo Rapporto della Ragioneria Generale dello Stato con i dati del monitoraggio della spesa sanitaria che quella a carico diretto dei cittadini aumenta e che nel 2024 ha superato i 46 miliardi, confermando che una parte crescente della domanda di salute trova risposta al di fuori del nostro servizio sanitario.

Bisognerebbe partire dall’analisi delle motivazioni del ddl delega ma, abbastanza incredibilmente, le motivazioni non ci sono o quantomeno non esiste alcun documento o relazione che fornisca una descrizione e interpretazione delle principali criticità del SSN e di conseguenza il razionale delle misure proposte. Ciò è in evidente contraddizione con l’articolo 76 della Costituzione: «l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti». Purtroppo spesso le leggi delega approvate dal Parlamento assomigliano, come qualcuno ha scritto, a deleghe in bianco. 

Comode dimenticanze e inopportune presenze

In assenza di una relazione istruttoria del disegno di legge, si poteva comunque ragionevolmente presumere che tenesse conto di alcune delle principali criticità strutturali del SSN, quali il sottofinanziamento, il divario Nord-Sud nella quantità e qualità dei servizi, lo squilibrio tra l’offerta ospedaliera e l’offerta di assistenza territoriale comprensiva delle attività di promozione della salute e prevenzione delle malattie, le gravi carenze anche di vocazioni per alcune figure professionali, come gli infermieri, e il peso crescente della sanità privata sia accreditata che interamente privata.

Di fatto il ddl sceglie di concentrarsi solo su uno dei due punti esplicitati nel titolo, quello della «riorganizzazione e potenziamento dell’assistenza territoriale e ospedaliera», mentre l’altro, la «revisione del modello organizzativo», viene nel testo dimenticato. In questo modo il ddl non solo è neutrale rispetto al tema del finanziamento, ma lo è anche rispetto a gran parte delle criticità fondamentali. Il che è tanto comodo per il Governo quanto inaccettabile sul piano della logica. Dato il perimetro molto ristretto che il ddl si è dato, dalla sua lettura si dovrebbero quantomeno ricavare indicazioni su come riorganizzare e potenziare sia l’assistenza territoriale che quella ospedaliera con risorse costanti e in modo da recuperare carenze di offerta e squilibri territoriali. Ma anche come rendere efficaci interventi di ridisegno dell’assistenza territoriale e ospedaliera che erano già previsti da anni e senza dimenticare il ruolo attribuito alla prevenzione. 

Dalla lettura (e rilettura) del ddl si ricava innanzitutto che le indicazioni fornite su questi temi sono vaghe e spesso incoerenti, e che la parte relativa all’assistenza ospedaliera è circa il triplo di quella dedicata all’assistenza territoriale. Un commento più approfondito merita una buona dose di fantasia interpretativa. In particolare, sull’assistenza territoriale il ddl sembra riciclare come innovazioni strumenti e processi già previsti in atti vecchi anche di dieci anni, come il Piano nazionale cronicità del 2016 (nuovo ruolo dei medici e dei pediatri di famiglia, qualificazione della assistenza residenziale, garanzia della continuità assistenziale e potenziamento della assistenza domiciliare, potenziamento delle cure palliative, ecc.). Per contro, la prevenzione non viene nemmeno citata. 

Sull’assistenza ospedaliera si danno invece molte indicazioni, di cui alcune confuse sulla creazione di due nuove tipologie di strutture ospedaliere (gli ospedali di terzo livello e gli ospedali elettivi) e altre, ancora più confuse, sulla possibilità di dare una funzione ospedaliera ad alcuni ospedali di comunità e di mantenere nei piccoli ospedali un’attività di bassa-media complessità.
In aggiunta, nel ddl si buttano là la valorizzazione della bioetica clinica e il potenziamento del ruolo delle buone pratiche clinico-assistenziali e organizzative, che in assenza di una qualunque motivazione sembrano rispettivamente un assist a qualche carriera universitaria e a qualche agenzia governativa. Di fatto le uniche novità del ddl che sembrano meritare una analisi più approfondita sono gli ospedali di terzo livello e gli ospedali elettivi. 

Il ritorno dei super ospedali

Gli ospedali di terzo livello costituiscono il punto cui si dedicano più parole nel testo del ddl. Dalla lettura si ricava che si tratta di strutture ospedaliere di eccellenza a livello nazionale, con bacino di utenza nazionale e sovranazionale, anche private e anche religiose purché operanti esclusivamente senza scopo di lucro. Verrebbero individuate con le modalità attualmente in uso per il riconoscimento degli IRCCS (Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico) e delle aziende ospedaliere universitarie integrate. Data la natura infungibile e quindi insostituibile delle loro attività, verrebbero destinate a queste strutture specifiche risorse a copertura degli oneri relativi allo svolgimento di funzioni assistenziali di livello nazionale. Il ddl chiarisce (si fa per dire) che nella loro individuazione si terrà conto della numerosità e complessità della casistica trattata, del possesso certificato di elevati standard di qualità, della loro mobilità attiva (cioè il flusso di pazienti che arriva da altre regioni) e dell’attività di ricerca svolta. Insomma, dei super ospedali.  

E questa dei super ospedali deve essere una fissa ministeriale, visto che da più di un anno e mezzo circola un loro elenco di fonte ministeriale, 21 strutture con tanto di punteggio: nei primi tre posti ci sono tre IRCCS privati e nei primi 10 quattro IRCCS privati e 6 aziende ospedaliere. Ho già avuto modo di “parlare male” di questi super ospedali e rimando a questo mio intervento di qualche mese fa chi volesse approfondire. L’elenco dei 21 ospedali non ricomprende l’Ospedale pediatrico Bambino Gesù, di fatto un super ospedale già istituzionalizzato da quasi vent’anni, con i suoi 120 milioni l’anno di finanziamento aggiuntivo presi dal fondo sanitario nazionale (70 sono stati aggiunti all’ultimo momento con una sorta di colpo di mano dalla manovra di bilancio 2026). Per saperne di più leggere qui.

Sui super ospedali i punti da chiarire sono tanti e io ne elenco sinteticamente solo alcuni.

• Il finanziamento. Dal testo del ddl si ricava che saranno finanziati dal livello centrale secondo il modello già in uso per l’Ospedale pediatrico Bambino Gesù. Non si capisce se si creerà un fondo super ospedali ad hoc nel riparto del fondo sanitario nazionale gestito a livello centrale o se questa voce verrà declinata per singola Regione, come non si sa chi e come ne definirà l’importo.
• Il numero e la distribuzione. Sembra di capire che parte della casistica trattata nei super ospedali attuali del Nord e del Centro sarà presa in carico dai nuovi super ospedali del Sud. Il che evidenzia una contraddizione: i super ospedali attuali verranno scelti in base alla loro mobilità attiva che però dovranno cedere ai super ospedali futuri perdendo quindi un requisito per il loro riconoscimento. E poi non si capisce come avverrà la transizione tra gli attuali maggiori super ospedali che dovranno sgonfiarsi e la comparsa di nuovi super ospedali che dovranno progressivamente crescere.
• Il loro governo. Se li finanzia il centro per le loro funzioni di livello nazionale, non si capisce come avverrà il loro inserimento coerente nella programmazione e gestione regionale e quale sarà il gioco delle parti tra Stato e Regioni in questa partita.  

Strane creature di cui si sa poco

Non è meno confusa la questione degli ospedali elettivi, altra creatura nata con il ddl delega. Si parla di strutture ospedaliere per acuti, prive di Pronto soccorso, che (sembra) dovranno supportare le strutture di livello superiore in modo da evitare il sovraffollamento dei loro Pronto soccorso. Sarebbero insomma degli ospedali satelliti di altri ospedali vicini di maggiori dimensioni.  Oggi gli ospedali elettivi per acuti senza Pronto soccorso già esistono e sono rappresentati dalle numerosissime Case di cura private prive di Pronto soccorso (la maggioranza). Non è però chiaro se per il ddl questi ospedali elettivi saranno Case di cura private, oppure alcuni degli attuali ospedali pubblici per acuti riconvertiti, o anche alcuni piccoli ospedali già riconvertiti ad attività ambulatoriali e ora ritrasformati in ospedali o una varia combinazione di queste tre tipologie. Si tratta di opzioni molto diverse tra loro, su cui non c’è però nel ddl alcun cenno di chiarezza. 

Anche per il resto delle reti ospedaliere e per il governo complessivo dell’assistenza ospedaliera dal testo del ddl e dalle fonti ministeriali non arrivano segnali chiari. Appare in questo contesto inquietante una dichiarazione del ministro sui piccoli ospedali. In risposta alla domanda sulla preoccupazione dei cittadini circa la loro chiusura, ha detto: «Non è così. Anzi, il contrario». 
Frase di dubbia interpretazione, che peraltro poi prosegue parlando di tutt’altro.

Da questo quadro emerge un disegno di legge delega confuso, generico, contraddittorio e che potrebbe sottrarre ulteriori risorse al territorio per darle agli ospedali, a partire da quelli grandi, universitari e anche privati, oltre che a quelli piccoli, ma comunque grandi serbatoi di voti. Un ddl che rappresenta la tipica espressione di un approccio populista al governo della sanità pubblica: nessuna scelta esplicita, ma tanti interessi di parte che in modo implicito vengono privilegiati. 

E poi un ddl scritto veramente male, un esempio di cattiva scrittura istituzionale, quella cui Gianrico Carofiglio, nella speranza di migliorarla ha dedicato il libro Con parole precise: breviario di scrittura civile (2015, aggiornato nel 2025 con la modifica significativa del sottotitolo: Manuale di autodifesa civile). Una cosa è sicura: chi ha scritto il ddl delega per il riordino del SSN non l’ha letto.