L’interesse per il tema delle liste di attesa non si attenua mai, ma ogni tanto questo interesse ha dei picchi come avvenuto di recente quando in base ai dati del primo quadrimestre 2026 confrontati con quelli del 2025 è sembrato che finalmente qualcosa si stesse muovendo, tanto da far titolare il Sole24 Ore “Liste di attesa, miglioramenti in 16 Regioni”. Ma a raffreddare gli entusiasmi sono arrivati subito dopo i dati dell’ultimo Rapporto PiT Salute di Cittadinanzattiva che documentano come uno su due fra i 14.176 cittadini che si sono rivolti a Cittadinanzattiva nel 2025 denuncia difficoltà nell’accedere alle prestazioni sanitarie pubbliche (48,2 per cento). Proviamo allora a capirci qualcosa nel proliferare di dati e commenti su quello che viene ripetutamente citato come il problema dei problemi in sanità pubblica, anche dallo stesso presidente del Consiglio Giorgia Meloni, che lo ha di recente messo al centro di un suo accorato appello alle Regioni invitate a fare squadra per vincere la sfìda delle liste di attesa, rivendicando così che per la prima volta il suo governo non ha scaricato il problema alle sole Regioni, ma facendosene esso stesso carico.

Di che cosa stiamo parlando

Cosa sia il tempo di attesa per una prestazione sanitaria è intuitivo: il tempo che passa dalla richiesta di una prestazione alla data in cui la stessa prestazione viene prenotata per essere eseguita. Così definito il tempo di attesa può riguardare qualunque tipologia di prestazione sanitaria, ma nei fatti quando si parla di liste di attesa il pensiero di tutti va a quelle ambulatoriali, sia di visita specialistica che di accertamento strumentale (radiologico, endoscopico, eccetera). In realtà, il Piano Nazionale per il Governo delle Liste di Attesa (PNGLA), di cui è in corso di approvazione il nuovo relativo al periodo 2026-2028, si occupa anche di liste di attesa dei ricoveri, che sono però in larga misura meno considerate. 
Vi sono però altre liste di attesa, per certi versi molto più rilevanti almeno per le persone e le famiglie interessate, come quelle per l’inserimento nelle strutture socioassistenziali delle persone anziane (attesa che condiziona anche la possibilità di dimettere molti pazienti destinati a queste strutture ricoverate in ospedale) e quelle per la valutazione dei minori disabili da parte dei servizi a questa deputate, e cioè le Unità multidisciplinari dell’età evolutiva, UMEE). Ma il discorso non cambia se pensiamo ai problemi di liste di attesa o di accesso ai servizi nell’area della salute mentale e delle demenze. Si tratta in tutti questi casi di situazioni drammatiche per chi le vive, ma che non riusciranno mai ad avere un impatto quantitativo pari a quello della attesa di una prestazione ambulatoriale, un fenomeno con cui in pratica quasi ogni famiglia italiana viene prima o poi a “sbattere”. Per la maggioranza delle famiglie prima e spesso.

Delle infinite regole in tema di liste di attesa delle prestazioni ambulatoriali

Per ragionare sulle liste di attesa per le prestazioni ambulatoriali, occorre disporre di un insieme di informazioni di tipo amministrativo, indispensabili per dare un senso ai dati che le riguardano. Innanzitutto le prestazioni ambulatoriali sottoposte e monitoraggio dal ministero della Salute e oggetto del frenetico dibattito sono solo alcune visite specialistiche e alcune prestazioni strumentali ricomprese nel Nomenclatore tariffario nazionale la cui ultima versione risale al novembre 2024. Il monitoraggio ministeriale in applicazione del PNGLA in vigore 2019-2021  riguarda 69 prestazioni ambulatoriali (14 visite specialistiche e 55 prestazioni strumentali) riportate in un apposito elenco. Da notare che il primo PNGLA risale al 2006 e riguarda il triennio 2006-2008.

Le prestazioni ambulatoriali possono essere prescritte solo dai medici di fiducia (medici di medicina generale e pediatri di libera scelta) e dai medici specialisti dipendenti o convenzionati attraverso la cosiddetta impegnativa. I medici specialisti possono effettuare la prescrizione per una prestazione a carico del Servizio sanitario nazionale (SSN) solo quando operano in regime istituzionale, mentre in caso di prestazione in regime libero professionale lo specialista può solo proporre la prescrizione al medico curante o farla su ricetta bianca con cui il cittadino può ottenere la prestazione in regime privato, pagando di tasca propria o con una copertura di tipo assicurativo o di tipo neomutualistico, termine il cui significato qui saltiamo a piè pari. 
I medici che lavorano nel privato non possono prescrivere su impegnativa né farmaci né prestazioni specialistiche. La prestazione specialistica a carico del SSN (che prevede una compartecipazione alla spesa, il ticket, a meno di esenzioni per reddito, patologie o condizioni sociali come la gravidanza o una invalidità) può essere erogata da qualunque struttura (ospedale o struttura ambulatoriale) pubblica o privata accreditata con un contratto con il SSN. 
Nella impegnativa il medico deve indicare accanto al tipo di prestazione richiesta anche le motivazioni cliniche, il tipo di accesso e in caso di primo accesso (tra poco e parleremo) la classe di priorità attribuita alla prestazione, che andrebbe definita in base ad un sistema di classificazione condiviso. Siccome ogni singolo componente della prescrizione è rilevante, per non perdersi nell’ingorgo di dati, vediamo di dare un senso ai termini “tipo di accesso” e “classe di priorità”. 
Le prestazioni di primo accesso sono le visite specialistiche e le prestazioni diagnostico strumentali durante le quali avviene il primo contatto del paziente con il sistema sanitario per un determinato problema di salute. Rientrano in questa categoria, per esempio, le visite e gli esami che il medico di medicina generale richiede per un suo assistito che accusa sintomi o disturbi nuovi di cui vuole accertare la natura. Per prestazioni di accesso successivo si intendono invece le visite o gli esami chiesti per approfondire o riverificare un problema già noto. Ricomprendono le prestazioni richieste per monitorare l’evoluzione di patologie croniche (per esempio uno scompenso cardiaco) e le prestazioni richieste dopo una prima serie di esami che non hanno portato a un esito definitivo. 

Come nascono (dovrebbero nascere) le priorità

Questa distinzione tra prestazioni di primo accesso e di accesso successivo è fondamentale per diversi motivi: la classe di priorità va indicata solo per le prestazioni di primo accesso; il monitoraggio ministeriale si fa solo sulle prestazioni di primo accesso; le prestazioni di accesso successivo vanno prescritte dal medico pubblico che le decide. Quest’ultimo punto vuol dire due cose che nella pratica non sempre si verificano: nel caso che uno specialista pubblico decida una visita specialistica o una prestazione specialistica strumentale di approfondimento o di controllo deve essere lui (o lei) con il supporto della sua organizzazione a prescriverla e prenotarla. In altri termini, la struttura specialistica pubblica prende in carico il o la paziente che non si deve preoccupare (si fa per dire) di nulla da un punto di vista burocratico. Nella versione vigente del PNGLA Regioni e Aziende sono (sarebbero) tenute a garantire attraverso dei Percorsi diagnostico terapeutici assistenziali (PDTA) dedicati la presa in carico delle patologie cardiovascolari e oncologiche. I PDTA sono in quel PNGLA «una sequenza predefinita, articolata e coordinata di prestazioni erogate a livello ambulatoriale o di ricovero, o territoriale, che prevede la partecipazione integrata di diversi specialisti e professionisti (oltre al paziente stesso), a livello ospedaliero o territoriale, al fine di realizzare la diagnosi e la terapia più adeguate per una specifica situazione patologica». 

In caso di prestazione di primo accesso l’impegnativa dovrebbe riportare la classe di priorità attribuita alla prestazione: 

• Classe U (Urgente), prestazioni da eseguire nel più breve tempo possibile e, comunque, entro 72 ore
• Classe B (Breve), prestazioni da eseguire entro 10 giorni
• Classe D (Differibile), prestazioni da eseguire entro 30 giorni per le visite ed entro 60 giorni per gli accertamenti diagnostici
• Classe P (Programmata), prestazioni da eseguire entro 120 giorni.

L’attribuzione della classe di priorità dovrebbe avvenire con riferimento a sistemi di classificazione condivisi almeno a livello regionale, come per esempio il modello dei “Raggruppamenti di attesa omogenei” (RAO) per il quale è disponibile un Manuale predisposto dalla Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AgeNaS).

Ma non basta

Purtroppo lo spiegone deve includere alcune informazioni aggiuntive. Sulla base della propria capacità di offerta le Regioni costruiscono le agende di prenotazione gestite con un proprio Centro unico di prenotazione (CUP), agende distinte tra primi accessi (a loro volta distinti per classe di priorità) e accessi successivi. Nel sistema CUP dovrebbe confluire tutta l’offerta pubblica e privata oltre alla offerta di prestazioni in regime liberoprofessionale delle strutture pubbliche. Le prestazioni possono essere richieste con le stesse modalità anche alle strutture delle altre Regioni senza alcun vincolo autorizzativo. L’offerta delle strutture private è limitata dai budget loro assegnati dalle Aziende sanitarie pubbliche, mentre quella delle strutture pubbliche risente ovviamente dalle risorse di cui le Aziende stesse dispongono, ma anche dalla loro razionale distribuzione ed efficienza organizzativa. 
I cittadini debbono segnalare per tempo l’impossibilità di onorare la prenotazione ottenuta e allo stesso tempo le Aziende debbono dare comunque una garanzia di risposta ai cittadini con percorsi di tutela ad hoc che prevedono per esempio, come si legge in una pagina del sito del Ministero della Salute,  che l’Azienda possa scegliere di incrementare le ore di attività del proprio personale, in intramoenia o con prestazioni aggiuntive, o di aumentare il monte ore degli specialisti ambulatoriali interni. Tra queste misure è ricompreso anche l’aumento delle prestazioni richieste alle strutture private accreditate. In tutti questi casi, il cittadino potrà fruire della prestazione offerta corrispondendo esclusivamente l’importo del ticket, se previsto.
Da ultimo, le Aziende sanitarie territoriali, cui spetta la competenza di garantire una offerta adeguata, non possono chiudere le agende di prenotazione e dovrebbero comunque prenotare le prestazioni richieste in overbooking, in modo da poter stimare la domanda di prestazioni non soddisfatta nei tempi giusti.  In realtà questa disposizione non è adeguatamente presidiata né in termini di regole che di controlli. Nei fatti, una volta saturata la disponibilità di posti nelle agende, nella grande maggioranza delle Regioni e delle Aziende si iscrivono i richiedenti cui non si riesce a garantire la prenotazione nei tempi previsti in apposte liste dalla varia denominazione (per esempio “di presa in carico” o “di garanzia”). Poi il CUP dovrebbe richiamare, ma non sempre questo avviene. 

E adesso i dati del ministero sulle liste di attesa delle prestazioni ambulatoriali

Come supporto e stimolo al governo delle liste di attesa l’AgeNaS per conto del ministero della salute ha messo a punto un sistema informativo che di recente ha dato luogo alla pubblicazione di alcuni dati utili su cui riflettere. L’occasione è stata la presentazione alla stampa della nuova Piattaforma nazionale delle liste di attesa, definita dal ministero come «un importante passo avanti nel percorso di monitoraggio, trasparenza e governo dei tempi di attesa delle prestazioni sanitarie, attraverso uno strumento digitale nazionale a supporto delle Regioni e dei cittadini». 
I materiali utilizzati nella presentazione sono reperibili qui. Dalle slide utilizzate dall’AgeNaS ne estrapolo tre particolarmente utili per qualche riflessione. La Tabella 1 riporta la percentuale delle prime visite specialistiche prenotate nei territori di competenza (di solito la Azienda sanitaria di residenza) entro i tempi previsti dalle richieste nel primo quadrimestre 2025 e nel primo quadrimestre 2026. Questa tabella ha fatto gridare al miracolo visto che 16 tra Regioni e Province hanno migliorato la loro performance nel periodo considerato. Analogo andamento è stato rilevato per le prestazioni diagnostiche. Il dato complessivo di prestazioni di prima visita prenotate nei tempi giusti è molto alta (78,7 per cento) con punte che arrivano al 98,8 per cento. È evidente che i dati sono incoerenti con la realtà che racconta tutta un’altra storia. I dati sono influenzati dal fatto che si riferiscono alle sole prestazioni che hanno dato luogo alla prenotazione e quindi sono buoni in modo fallace. La stessa variabilità tra Regioni è difficile da interpretare visto che la politica di gestione delle agende è diversa da Regione e Regione e chi le tiene aperte di più fa brutta figura (vedi l’Abruzzo), mentre chi le chiude fa un figurone (vedi le Marche).

L’uso di questa tabella per confronti e pagelle pertanto è rischioso, come è poco ragionevole esultare per questi dati se andiamo a guardare quelli della Figura 1 che evidenziano come nel 2025 solo metà delle prescrizioni per una prima visita si sono tradotte in una prenotazione con una percentuale appena più alta nel caso della prescrizione di esami diagnostici. La variabilità tra regioni anche in questo caso è elevata con la Provincia di Bolzano in testa in entrambe le classifiche.

Figura 1. TS: tessera sanitaria

Un terzo dato su cui ragionare riguarda la variabilità nella quantità di prestazioni prescritte nelle diverse Regioni, riportata nella Figura 2, con il Lazio che prescrive più del doppio degli esami diagnostici rispetto al Piemonte. 

È lecito immaginare che ci siano ancora molti problemi di comparabilità dei dati tra Regioni, perché differenze di questo livello non sono riconducibili facilmente a forti variabilità epidemiologiche o di stile prescrittivo, ma piuttosto di raccolta e comunicazione delle informazioni.

Se i dati sulle liste di attesa sono di non facile interpretazione, sono a loro volta tanti quelli che mancano. Mancano dati sulle prestazioni di accesso successivo, mancano dati sui percorsi di presa in carico coi PDTA di area cardiovascolare e oncologica, mancano dati sulla fine che fanno le prestazioni prescritte, ma non prenotate. Queste possono portare a prenotazioni fuori zona non rilevate (ad esempio in altre Regioni), al ricorso al privato o alla rinuncia della prestazione (sulla cosiddetta “rinuncia alle cure” rimando a un mio precedente intervento su Scienza in rete). 

E quindi come stiamo messi con le liste di attesa per le prestazioni ambulatoriali?

Sulle liste di attesa delle prestazioni ambulatoriali siamo messi male, visto che a distanza di venti anni dal primo Piano nazionale per il governo delle liste di attesa siamo in una situazione in cui quasi la metà delle prestazioni prescritte non dà luogo ad una prenotazione. Non è chiaro se ci sia un problema di domanda in eccesso da controllare sul piano della appropriatezza della richiesta o se ci sia un problema di inadeguatezza della offerta o entrambi. Forse il modo migliore di trattare le liste di attesa per le prestazioni ambulatoriali è considerarle come il sintomo di una patologia di sistema, una patologia in cui si mescolano più fattori, a partire dalla crisi della medicina generale e delle cure primarie in generale, incapaci di una gestione proattiva della cronicità che potrebbe partire dalle Case della comunità se mai queste si riuscirà a farle funzionare. In questa crisi pesano la burocratizzazione della medicina generale e la mancata adozione di strumenti in grado di favorire la capacità diagnostica delle cure primarie (telemedicina e diagnostica strumentale di base). Pesano anche sulle liste di attesa in sanità fattori socioculturali come la privatizzazione del mercato e la mercificazione delle prestazioni. Per cui anziché inseguire il riequilibrio tra domanda e offerta conviene forse partire da più lontano e cioè da una riflessione profonda e operativa sulla crisi del SSN. 

E se poi si volesse dare una priorità a qualcuno dei tanti problemi che stanno dentro al grande tema delle liste di attesa delle prestazioni ambulatoriali si potrebbe partire dall’ultima slide della presentazione dell’AgeNaS: «L’obiettivo ultimo è quello di costruire una sanità più accessibile, più digitale, più responsabile e capace di orientare e non lasciare sole le persone fragili. Dobbiamo andare verso un sistema in cui l’anziano e la persona già presa in carico non dovrebbero andare al CUP, perché il sistema li conosce e li accompagna». Nella matassa intrecciata delle liste di attesa questo è forse il filo da tirare per primo.